Sebagai pelajar undang-undang Perlembagaan, setakat ini saya dapati persoalan mukadimah tidak menjadi persoalan besar di Malaysia. Tidak pernah pula saya mendengar rungutan hakim tentang kesukaran mentafsir Perlembagaan tanpa mukadimah.

Oleh itu saya tidak begitu pasti kenapa cadangan ini dibuat. Daripada penerangan dan pembacaan, didapati tiga sebab besar kenapa cadangan ini dimajukan. Pertama, perpecahan dalam kalangan masyarakat Malaysia semakin meruncing kerana dianggap Rukunegara tidak dihayati oleh masyarakat.

Rukunegara perlu dijadikan mukadimah dengan anggapan ia akan lebih dihayati sekali gus memperkukuh perpaduan. Kedua, menjadikan Rukunegara panduan dalam pentafsiran Perlembagaan; Ketiga, untuk Rukunegara diberi keesahan perundangan.

Kajian menunjukkan tiga kategori sifat mukadimah Perlembagaan di dunia. Mukadimah bersifat simbolik; bersifat tafsiran dan bersifat substantif. Mukadimah bersifat simbolik menyatakan hasrat roh Perlembagaan, tetapi tidak mengikat; mukadimah bersifat tafsiran ialah mukadimah yang membantu dalam tafsiran Perlembagaan dan mukadimah substantif memberi kesan besar ke atas teks Perlembagaan serta boleh menjadi saluran membawa masuk perkara-perkara yang tidak disebut dalam Perlembagaan. Mukadimah substantif juga berfungsi menjaga struktur asas Perlembagaan daripada pindaan.

Jika dilihat kepada ketiga-tiga sebab yang diberikan, cadangan tersebut membayangkan tiga sifat mukadimah; Sifat ideal, untuk menyatupadukan rakyat; Sifat tafsiran, untuk membantu pentafsiran Perlembagaan, dan; Sifat substantif, memberikan keesahan undang-undang.

Semua Perlembagaan bagi negeri yang ada Sultan mempunyai mukadimah. Namun, Perlembagaan Persekutuan dan Perlembagaan negeri-negeri Melaka, Pulau Pinang, Sabah dan Sarawak tidak mempunyai mukadimah. Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948 juga mempunyai mukadimah.

Kesemua mukadimah Perlembagaan negeri (termasuk Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948) diangkat oleh raja-raja. Maksudnya mukadimah ini berkait rapat dengan raja-raja dan sejarah negara. Saya tidak pasti kenapa Perlembagaan Persekutuan tidak mempunyai mukadimah. Setakat ini saya belum lagi menjumpai apa-apa dokumen yang menyebut atau membincangkan tentangnya.

Disebabkan mukadimah bukan asing kepada Perlembagaan dalam negara kita, maka cadangan ini bukan suatu yang pelik. Ia juga tidak pelik kerana lebih kurang 80 peratus Perlembagaan di dunia mempunyai mukadimah. Sahifah Madinah yang diterima sebagai Perlembagaan pertama di dunia juga mempunyai mukadimah simbolik. Walaupun tidak pelik, ia adalah isu besar. Ia isu besar kerana implikasinya juga besar. Oleh itu, kita perlu memikirkannya dengan cermat dan mendalam.

Mukadimah, atau preamble ditakrif sebagai pernyataan atau pengenalan, bertujuan memberikan gambaran umum dan ringkas, mencipta semangat kekitaan dan taat kepada Perlembagaan dan menjelaskan kekaburan. Mukadimah menyatakan hasrat akhir Perlembagaan. Maka, mukadimah boleh menjadi pendorong yang kuat kepada Perlembagaan. Ramai sarjana Perlembagaan berhujah bahawa mukadimah adalah intipati yang membentuk struktur asas dan hasrat Perlembagaan. Ia dan menyekat pindaan yang mengubah struktur asas Perlembagaan.

Walaupun mukadimah boleh memupuk integrasi dengan membentuk identiti bersama, mukadimah juga boleh mengakibatkan perpecahan. Mukadimah berpotensi besar menyebabkan ketegangan sosial. Pengalaman tidak baik berkaitan mukadimah sudah didapati dalam pengalaman dunia. Pengalaman Macedonea dan Albania menunjukkan perpecahan antara kumpulan majoriti dan minoriti; pengalaman Israel pula berkaitan ideologi dan di Australia, mengenai hak kumpulan orang asli.

Pengalaman negara-negara lain, walaupun mempunyai faktor-faktor berbeza, perlu diberikan perhatian, dijadikan sempadan dan tauladan supaya kita tidak terjebak dalam kesulitan yang tidak perlu. Dibimbangi, bukan kesan baik yang kita dapat, tetapi padah buruk yang kita terima. Kita tidak mahu menjadi tikus membaiki labu.

Perlembagaan Persekutuan adalah hasil rundingan dan toleransi. Ia melalui cabaran getir melibatkan pelbagai pihak, termasuk raja-raja yang berdaulat, rakyat pelbagai kaum dan status, serta kerajaan British. Rundingan Perlembagaan juga mengambil kira cabaran fahaman komunis serta kegiatan subversif dan sensitiviti.

Walaupun beberapa faktor yang dibincangkan semasa proses kemerdekaan juga wujud dalam proses membuat Rukunegara, seperti fahaman komunis dan sensitiviti, tetapi sejarah Perlembagaan berkisar tentang isu yang lebih besar, iaitu kemerdekaan dan sifat kedaulatan negara. Bagi mewujudkan Rukunegara ia berkisar kepada perpaduan rakyat.

Rukunegara diisytihar oleh Yang di-Pertuan Agong pada 31 Ogos 1970 setelah peristiwa 13 Mei 1969. Ia dimulakan dengan lafaz nama Allah; Menegaskan kedaulatan Malaysia; Mengambil perhatian kepelbagaian kaum, budaya dan tradisi; Menyatakan cita-cita mencapai perpaduan lebih besar; Berhasrat membentuk kebajikan awam dan keadilan sosial.

Kemurnian

Seterusnya Rukunegara menjelaskan hasrat mengekalkan cara hidup demokratik bagi mencipta masyarakat adil dan perkongsian harta dengan agihan yang saksama, bersikap liberal terhadap kepelbagaian budaya dan membentuk masyarakat progresif dalam penggunaan sains dan teknologi. Cita-cita dan hasrat negara bersandar kepada lima prinsip; Kepercayaan kepada Tuhan; Kesetiaan kepada Raja dan negara; Keluhuran Perlembagaan; Kedaulatan undang-undang; dan Kesopanan dan kesusilaan.

Secara umumnya pengisian Perlembagaan dan Rukunegara tidak banyak berbeza. Rukunegara boleh dikatakan sebagai ringkasan prinsip atau roh kepada peruntukan yang telah berakar (embedded) dalam Perlembagaan. Selepas peristiwa 13 Mei itu beberapa peruntukan Perlembagaan telah dipinda berkaitan perkara-perkara sensitif, termasuklah Perkara 10(4), 159(5) dan 63(4). Pindaan juga telah dibuat kepada Akta Hasutan.

Namun, persamaan tersebut tidak semestinya membolehkan Rukunegara sekali gus dengan mudah dijadikan mukadimah Perlembagaan. Rukunegara tidak diniatkan sebagai sebahagian Perlembagaan. Saya berhati-hati tentang cadangan memasukkan Rukunegara sebagai mukadimah Perlembagaan kerana faktor sejarah, bahasa serta istilah, dan sifat mukadimah, sama ada sebagai ideal, tafsiran atau substantif. Walaupun ada sedikit persamaan antara kedua-duanya, tetapi perbezaannya juga ketara.

Sejauh manakah kemurnian idea perpaduan yang ada dalam Rukunegara akan berfungsi sebagai mukadimah Perlembagaan? Perkara ini perlu diperjelaskan kerana perkembangan semasa di dunia semakin menampakkan keterikatan teks Perlembagaan kepada mukadimah, terutamanya mukadimah berbentuk substantif.

Pengalaman Perancis menunjukkan bahawa hak-hak yang tidak disebut dalam Perlembagaan boleh dimasukkan melalui mukadimahnya. Perkara sama tidak berlaku di India, tetapi pengalaman India juga perlu dijadikan tauladan. Trend yang semakin meningkat di India ialah mukadimah diterima sebagai sebahagian daripada substantif Perlembagaan. Istilah social justice di dalam mukadimah Perlembagaan India, sebagai contoh, telah diterima melalui keputusan mahkamah sebahagian daripada hak dijamin oleh Perlembagaan.

Kita tidak boleh pandang sebelah mata tentang perkembangan di India kerana istilah social justice juga ada dalam Rukunegara, tetapi tiada dalam Perlembagaan. Kita juga perlu perhati perkembangan di India kerana keputusan mahkamah di sana sering dirujuk oleh mahkamah tempatan dalam banyak keadaan kerana banyak sebab. Antara perkara lain yang saya khuatir menjadi perbahasan dan punca perpecahan nanti ialah perbezaan istilah dan prinsip dalam Rukunegara atau perbahasan tentang peruntukan Perlembagaan serta keputusan mahkamah.

Frasa democratic way of life sebagai contoh. Adakah frasa ini akan mempersoalkan prinsip kepercayaan kepada Tuhan atau adakah ia akan memberi kesan ke atas perundangan Islam yang mempunyai pelbagai pengecualian kepada amalan demokrasi, sedangkan teks Perlembagaan dan keputusan Mahkamah Persekutuan dalam beberapa kes mengiktiraf kedudukan perundangan Islam.

Selain itu, perkataan demokrasi tidak ada dalam Perlembagaan. Maka, sejauh manakah maksud atau perincian demokrasi yang dimaksudkan oleh bait-bait Rukunegara tersebut. Secara perundangannya, tidak salah untuk memasukkan mukadimah ke dalam Perlembagaan walaupun ia telah berusia 60 tahun. Tetapi ia perlu diperkemas. Tidak salah juga Rukunegara kekal sebagai Rukunegara setelah hampir 50 tahun. Tiada yang persoal kepentingannya, cuma keberkesanannya.

* PENULIS adalah Felo Utama IKIM