Teks Melayu perjanjian itu menegaskan "muafakat" antara Raja Melayu dan Residen, tetapi Swettenham menafsirnya sebagai "nasihat mesti diminta dan diambil tindakan". Sejak itu seluruh pentadbiran negeri disusun semula dan pembesar Melayu diketepikan diganti dengan kadet pentadbiran dan pegawai British. Pentadbiran diambil alih sepenuhnya terutama dalam pengutipan cukai yang dijadikan sebahagian daripada perjanjian.

Swettenham amat bangga dengan pencapaiannya itu dan menyatakan betapa Raja-raja Melayu amat gembira menerima rancangan itu kerana ia tidak menyentuh kedudukan mereka sedikit pun. Malah persekutuan itu akan menguatkan negeri-negeri, menjadikan raja-raja lebih utama dan memberi peluang terbaik kepada mereka untuk menyuarakan sebarang permintaan kepada High Commissioner (jawatan baru ditubuhkan) yang sentiasa disandang Gabenor Singapura. Sejak itu jawatan itu disatu dan bertempat di Singapura.

Namun amat jelas beliau yang menjadi Residen Jeneral daripada Penjanjian Pesekutuan itu telah menjadi raja dalam seluruh persekutuan, mengatasi semua Raja Melayu, tidak disebut sebagai advisor, dan mempunyai kuasa tertinggi sebagai executive, pelaksana segala perundangan yang diluluskan oleh Majlis Persekutuan yang diwujudkan oleh Perjanjian Persekutuan itu.

Kegembiraan Swettenham mendorong beliau untuk menunjukkan betapa pentingnya dan bermanfaatnya bentuk persekutuan itu sehingga beliau mengadakan Durbar atau Perhimpunan Raja-raja bagi membincangkan hal ehwal negeri-negeri dalam satu mesyuarat bersama.

Durbar yang pada mula dianggap sebagai masa untuk bersuka-ria dan berkelah sahaja muncul sebagai pentas meluahkan rasa tidak puas raja-raja. Dalam mesyuarat pertama itu, Sultan Idris telah mengingatkan semua bahawa British adalah "penasihat". Barangkali Swettenham amat terganggu dengan pernyataan itu sehingga durbar berikutnya sering tertangguh dan tidak lagi tahunan. Raja-raja pula merasakan semakin beredar masa maka kuasa dan wibawa mereka makin terhakis. Struktur Majlis Persekutuan itu tidak memberi mereka kedudukan sebagai ketua negeri, dan sering tidak dirundingi sehingga banyak perundangan yang dibawa untuk kelulusan telah selesai dibincang pada tahap ketua jabatan dalam kalangan pegawai pentadbir British dan Jawatankuasa Residen. Kuasa eksekutif Residen Jeneral yang kemudian dinamakan pula sebagai Chief Secretary of the Federation mengumpul segala kuasa eksekutif dan mengatasi kuasa High Commissioner di Singapura.

Kelumpuhan kuasa raja, sikap tidak endah terhadap permintaan mereka tentang pentadbiran negeri dan penyertaan orang Melayu telah melahirkan rasa tidak puas yang mendalam. Mereka sering tidak hadir dalam mesyuarat Majlis Persekutuan. Di negeri masing-masing pula residen telah berkuasa dan mendapatkan perintah tentang pentadbiran negeri daripada Residen Jeneral dan bukan raja atau majlis negeri. Hanya perkara yang kecil-kecil maka keputusan dibuat oleh negeri. Segala perundangan adalah kuasa persekutuan, hingga mengetepikan negeri terutama raja. Demikianlah Perjanjian Persekutuan telah memusatkan kuasa (centralize power) di tangan Residen Jeneral.

Inilah isu terpenting yang kemudian meledak menjadi peristiwa decentralisation dalam sejarah Tanah Melayu (1920-1929). Kegelisahan raja-raja yang kehilangan kuasa, pengemblengan mereka menjadi simbol untuk memikat hati orang Melayu supaya taat setia kepada raja dan sekali gus pentadbiran British, kebangkitan faham nasionalisme di rantau Hindia Timur Belanda (Indonesia), perlumbaan bangsa Eropah lain, untuk menjejak kuasa di negeri Melayu dan Asia Tenggara, perkembangan ekonomi kolonial yang amat bergantung kepada hasil timah dan getah bagi kemajuan revolusi industri di Britain dan pergolakan Perang Dunia Pertama yang telah mula memecahkan tanggapan mulia kuasa Eropah serta kebangkitan rasa tidak puasa hati bangsa Melayu terhadap kemasukan bangsa asing di Tanah Melayu secara meluas menjadikan Melayu miskin dan tidak berupaya bersaing dengan mereka.

Pemulangan kuasa

Gerakan pemecahan atau pemulangan kuasa (decentralization) daripada kuasa persekutuan di tangan Residen Jeneral atau Chief Secretary kepada Residen negeri dan raja-raja mencapai puncak pada awal dekad 1920-an apakala Laurence Guillemard menerima tawaran jawatan Governor of Straits Settlement-High Commissioner of the Malay States pada Februari 1920. Beliau yang berkhidmat dalam perkhidmatan awam British terlibat dengan hal kewangan dan tidak mempunyai pengalaman di tanah jajahan, datang ke Singapura dengan rasa ceria yang tinggi tetapi tidak digemari oleh pegawai pentadbir British FMS. Lebih genting ialah Chief Secretary di FMS ialah G. Maxwell, bekas Residen Perak, yang berpengalaman luas serta amat cemburu akan kuasa serta wibawanya di FMS. Dalam tempoh yang dikenali sebagai decentralisation atau pemulangan kuasa itu, berlaku pergolakan sengit antara kedua-dua tokoh yang cuba saling menjatuh dan melemahkan yang lain dan antara mereka terdapat pula para pegawai Perkhidmnatan Awam Malaya (MCS) yang menolak seluruh proses pemulangan kuasa itu, dan Raja-raja Melayu yang telah memprotes akan kejatuhan wibawa mereka berbanding dengan raja-raja di Negeri Melayu Tidak Bersekutu (UFMS).

Kegelisahan raja-raja itu tidak dipedulikan oleh pegawai MCS dan Chief Secretary of the Federation. Maka raja-raja yang dipergunakan untuk mengabui mata rakyat Melayu dengan upacara besaran berkaitan raja, membina semula istana raja, menubuhkan jawatan tradisi dalam istana. Keadaan itu telah dipergunakan pula oleh raja untuk membina masjid dan meluaskan pengajaran Islam serta upacara adat Melayu. Pada satu pihak tindakan itu memelihara kesetiaan bangsa Melayu kepada raja dan pentadbiran British sehingga tidak muncul gerakan nasionalisme sehingga dekad 30-an setelah terbina SITC di Tanjung Malim atas ihsan Sultan Perak juga. Pada pihak lain, kesetiaan itulah yang kemudian menjatuhkan rancangan Malayan Union sebagai puncak penjajahan di Tanah Melayu.

Dalam pada itu, sejak 1903 dan 1916 sultan-sultan menuntut supaya Melayu diberi layanan istimewa, pentadbiran menerima masuk anak-anak Melayu, membina sekolah untuk Melayu serta kemudian membuka peluang anak-anak Melayu daripada aliran sekolah Inggeris lain-lain untuk masuk menjadi Pegawai Tadbir Melayu (MAS) selain dari MCKK atau Babud Darajat (pintu darajat) yang ditubuhkan pada 1905 untuk anak orang baik-baik (bangsawan) atas inisiatif pegawai muda Britsih seperti R.J. Wilkinson dan E. Birch yang simpati terhadap nasib Melayu. Semua perkembangan sampingan daripada tuntutan raja-raja itu lambat dilayan, namun adakala terlayan maka keadaan membawa perubahan yang amat mendalam.

Apa yang dapat diperhatikan ialah betapa kehancuran sistem pemerintahan dan kuasa tadbir Melayu oleh perkembangan dalam negeri Melayu, perkelahian antara pewaris kuasa pemerintahan Melayu sehingga melahirkan "perang saudara" di Perak, Selangor, Pahang dan Negeri Sembilan dan perkembangan ekonomi perlombongan yang membawa kumpulan kongsi Cina termasuk golongan samseng mereka sehingga saling berkelahi merebut kekayaan dan meledakkan peperangan antara mereka. Keadaan itu telah mendorong pula pergabungan antara satu pihak Melayu dengan satu pihak Cina dan mencetus perang besar sehingga menuntut bantuan, nasihat serta campur tangan kuasa British di Pulau Pinang dan Singapura.

Pada pihak British pula memang sudah terdapat cita-cita penguasaan terhadap negeri Melayu yang kaya hasil bumi untuk industri mereka, pelaburan pedagang mereka dan warga China di tanah jajahan mereka sehingga permohonan bantuan bagi menyelesaikan perang saudara di negeri Melayu adalah ibarat orang mengantuk disorongkan bantal. Mereka tidak perlu mencari sebarang helah untuk campur tangan dan mengenakan pelbagai syarat penyertaan dengan menguasai seluruh pentadbiran negeri Melayu, yang kemudian bertukar menjadi penjajahan. Fenomena penjajahan tanpa peperangan inilah yang kemudian dipetrikan oleh para pegawai mereka di London sebagai breach of faith terhadap bangsa Melayu. Namun jaminan ini hanyalah manis di mulut untuk mengangkat kesombongan raja-raja yang sedar akan penindasan itu namun secara rohaniah bertindak memelihara kuasa dan bangsa. Dalam kalangan pegawai British, lidah mereka amat bercabang. Keadaan penindasan berlaku dalam semua bidang kehidupan Melayu – pendidikan, ekonomi, sosial dan pentadbiran. Kuasa British tidak pernah ingin dihapuskan dalam pemindahan kuasa. Barangkali, prinsip pegangan terhadap kuasa, kedaulatan dan pemerintahan negara inilah yang wajib menjadi iktibar bagi semua bangsa khusus bangsa Melayu yang kini terlibat langsung dalam pergolakan pahit serta perpecahan sikap, dan persengketaan sesama sendiri yang amat deras menuju ke arah jurang kehancuran.

n PENULIS ialah Pensyarah Pusat Pengajian Kerajaan, Universiti Utara Malaysia (UUM).